【國際交流】從學校營養午餐出發的社會倡議 / 黃嘉琳

編按:本文為本會黃嘉琳秘書長出席「臺日韓行動連線」工作坊所提供之講稿


黃嘉琳|社團法人大享食育協會秘書長

選舉熱季,選出甚麼政治人物主導臺灣未來的國家發展,與下一代生活息息相關,學校午餐也是:今天吃甚麼?好吃不好吃?有沒有吃光、吃飽?不只是放學時、餐桌上的親子對話,也是整體社會發展的公眾議題。

臺灣自50、60年代於桃園屏東偏鄉國小供應首份學校午餐的扶貧政策開始,到全盛時期每日200萬份供餐,以午餐為核心的校園膳食有著一代又一代學子的學校生活軌跡,也跟我國外交縱橫、經濟成長、農業發展、教育政策和飲食文化嬗遞綿密的交錯影響著。

事實上,十九世紀以降,各國學校供餐發展,或早或晚、或快或慢,都有類似的足跡:始於特定「賑濟清寒」的社福救助,讓清貧學童在校有一餐飽足;拓展到普遍的國民小學生「營養補充」措施,並連結到教育行政規畫和進口食材及國產農林漁牧產品使用;接下來則開始注意到「營養均衡」和飲食、衛生、健康教育等面向;且朝向發展成食農教育素養、文化學習認同到整合性的社會福利政策。

圖說:2018年12月3日新北市汐止秀峰國小學校午餐,菜色為第一屆臺灣學校午餐大賽冠軍作品。

學校午餐政策的政治脈絡 – 從凍省和專法說起

由於特殊的政治和外交處遇,臺灣的學校供餐雖然也被定為成教育的一環,但著力最多的管理層級是省政府,在1997年之前,全「省」學生營養午餐主要由省政府教育廳管理。

例如,省府教育廳的《臺灣省國民中小學辦理學生午餐計畫手冊》是各校執行學校午餐行政工作計畫的最主要「依據」。而文獻和資料中,發現在省府時期,臺灣省教育廳於1988年委託台南縣大內國中編篡《臺灣省國民中小學學校午餐食譜》,供各校開立菜單參考;1991年教育部為提高學校午餐供應品質和普及率實施第1期「發展與改進國民小學學校午餐5年計畫」,有許多現職學校營養師就是在此計畫下延攬進入學校體系工作;但原定1996年第2期「發展與改進學校午餐5年計畫」,規劃透過教育廳補助都會型學校興建大型廚房的方案、增加學校營養師員額等具體舉措,則由於凍省而隨之凍結。

在1997年臺灣省政府虛級化後,我國的教育行政從中央、省、縣市三級制,轉變為中央與地方二級制,教育行政機關在中央為教育部,地方為縣市的教育局(處)。但學校午餐原有問題,諸如管理和現場人力不足、被地方選舉綁架、城鄉資源落差或經費短缺等,嚴重性浮上檯面。

學校供餐亂象紛陳,除地方政府代辦午餐餐費各縣市差距大,都會和非都市區供餐菜道數從五菜到三菜皆有可能、各地收費標準不一、食材供應來源和方式更是各顯神通…以上難以一一細數的學校午餐現場現象,如果知道我國每天供應180萬份學校午餐的中央層級法規僅有《學校衛生法》第22條與第23條作為依據,大概就不會太過訝異了吧?

對照飲食型態、教育體制和風俗文化近似的日韓兩國,早於1954年與1981年就制定《學校給食法》,臺灣可說落後一甲子,長久以來的困境沉亦臺灣學校午餐先天不足後天失調的沉痾與此相關。

圖說:臺日韓學校午餐歷史沿革(由左至右:臺灣、日本、韓國)

今年立法委員連署提案制定學校午餐專法,主管機關也承諾給專法草案,但至今尚未見到具體成果。站在民間關注的角度,專法八字何時畫出一撇固然重要,但法條規範及其施行細則配套中,是否能有效運作的重要關鍵為學校營養師員額和教學專業到位、確立全國午餐經費使用與分配原則、食材供應管道平台納入體制管理等三項目標。

學校營養師、廚師員額和教學專業

1997年凍省後,彷彿如同臺灣學校午餐的歷史停頓點,我國在20年之後,舉國仍僅聘任四百多位學校營養師而已,以近3900間學校來算,等於1位營養師得照顧8所以上的學校。從大享食育協會於2019年所做的調查,算出各縣市平均一位學校營養師必須負責多少國中小學生人數、班級數、學校數及面積,暫稱之為「臺灣學校營養師係數」,可看出,一位學校營養師負責4000到6000位學生是常態,甚至有三縣市的營養師和學生的配比到1:8000-----一位公職營養師須照料八千多名學童。

來源:大享食育協會

對照鄰近國家日韓的發展,就看得出來我們落後程度。

日本早在1954年頒布的《學校給食法》已歷經13次修訂,各校和給食中心依法將營養師納入編制法規;韓國從1950年代以社會福利、清寒救助的概念發展到全國各校自立供餐,同樣訂立了《學校給食法》且於2006年確立自辦廚房和每校都有營養師。

日韓以《學校給食法》為主軸所發展出來的學校午餐政策,可發現「專業人員」──營養教師(具有營養師和教師雙資格的公職人員)與廚師──是核心。中央政府規範專業人員的資格與職掌,地方政府編列教育預算足額聘任營養師和廚師,以韓國來說,幾乎校校設置營養師、廚師和自辦校園廚房;而日本則於法規中明訂膳食供應數與廚師的配比,自辦廚房必搭配營養教師員額,地方政府公辦公營的給食中心也聘任公職營養師。

學校午餐衛生安全的要求條件多,配膳份量大,與一般餐廳和家庭的餐點備置不同;需符合國民營養基準,要讓孩子願意吃、吃得飽,又不能一昧迎合學童口味……因此專業營養師開立菜單和供膳管理十分重要。

我國學校營養師專業未受足夠重視,常以兼任午餐秘書瓜代;廚師們勞動條件不佳,離職、工傷時有所聞。從我國烹調學校午餐的料理人員的勞動條件來看,越顯辛酸。在臺灣,廚房工作人員需負擔2、300人份的餐點,器材設備落後日韓、菜道數和製作工序卻比人家多,廚工們得在短短的3、4個小時內完成清洗、裁切、料理、盛裝與後續清理等工作,工作傷害時有所聞;

以日本兵庫縣為例,全縣共370名學校營養教師,負責國中與國小約39萬份膳食,該縣人事費用全由編列預算支應,地方政府充分重視第一線午餐從業人員的專業,落實在預算和人事編制上。法規制度上明訂由學校營養師主責學校給食業務,基本工作包括規劃菜單、膳食備置、餐食供應督導。此外,文部科學省於2014年推出「營養教師」制度,讓學校營養師亦可具有公務員和教師身分,使飲食教育和營養指導正式納入學校教育的一環。

再以獲得2018年日本全國學校午餐冠軍的兵庫縣養父市學校給食中心為例,由24名料理人員負責全市13所學校的2000份餐點,平均1人負責餐點不到100份,而其中有固定編制的廚師為公職身分,工作權益獲得保障。這在日韓並非個案,而是制度、是常態。

圖說:兵庫縣養父市立學校給食中心調理員工作實況

反觀臺灣,舉國的學校營養師員額總數才僅有四百多名,負責總數180萬份餐點,人力負荷為日本兵庫縣的4倍!因此,無論何時和以何種形式訂立午餐專法,均應確立尊重專業的立場,給予學校營養師和調理員合理職位與薪資,讓他們安心工作,方能使供餐品質穩定。

全國午餐財政收支分配原則和源頭管理食材

我國22個縣市午餐收費方式各不相同,每歷經選舉改朝換代就有可能因為選舉支票而更動,造成家長、學校、相關生產者和廠商不時得因應,嚴重影響午餐品質。不但堪稱一國22制,每隔四年還會改制。

我國改善學校午餐的當務之急應為確立財政收入支出原則。例如,可考慮確認人事、設備和場地等費用應以中央和地方分攤教育經費支出,家長基於使用者付費原則負擔食材費用,各縣市需統一明訂食材費用,清寒或特殊情況的學生應另行補助。

臺灣近年來大力推廣學校午餐採用國產食材政策,農委會主導、教育部配合施行的章Q國產食材的獎勵原則,立意極佳但須全面評估其成效。目前因食材採購機制與配套措施不足等因素,使得學校營養師、團膳業者甚至校長,被迫承擔保證食材來源及衛生安全的額外責任及壓力。

來源:學校午餐三章一Q專區

若取法日韓多年來的學校午餐使用國產食材政策,核心在確立「食材供應管道和平台」。

日本每個縣市都設供應午餐食材的非營利組織「給食會」、韓國地方政府則有公辦「學校給食食材流通中心」,二者皆將最容易出現弊端的食材採購制度化,無論買方是學校或給食中心(團膳),只要管控好食材供應平台的吞吐,則賣方提供國產為主的安全安心食材、價格透明、供貨穩定、杜絕偷斤減兩拿回扣和可追蹤追溯等基本要求,一併解決。

日本除「學校給食法」,還有作為配套方針的「學校給食會法」,該法建立了中央與地方政府分層管理的事項,其中最重要的一點是「學校午餐食材、物資來源由各都道府縣所設置的『學校給食會』負責」。透過集體採購到較市售價格低、品質穩定且一致的產品,更能讓合作的生產者採取計畫性生產以確保收入。例如,由學校給食會向廠商採買業務用調味料、罐頭等,或與農家合作,收購原料、委託工廠加工麵包、麵條、米等,甚至會向大型食品廠如日清、S&B等要求開發生產出專門供應學童食用的成品。

舉例來說,東京都內每天的90萬份學校午餐,有將近90%的學校採用給食會委託生產的麵包、20-25%的學校向給食會買米。優點是可透過集體採購到較市售價格低、品質穩定且一致的產品,更能讓合作的生產者採取計畫性生產以確保收入。日本學校午餐每日必有的鮮奶則是由乳品業者、政府與給食會三方簽約,學校透過給食會訂購業者所供應的「學校午餐標準牛奶」,才能獲得政府補助。

圖說:東京都學校給食會物流示意圖

為了暢通友善環境食材的供應系統、強化食材品質標準,韓國透過地方政府的「供餐支援中心」,以共同購買機制來進行把關。目前全國各地有70多個供餐支援中心,同時建立起親師生共同參與產地參訪和食材監督的機制。

以京畿道教育廳的供餐支援中心為例,共同購買品項包括韓式醬油、辣椒醬、大醬、陳年醬油等25項加工品,主副食材優先使用友善環境耕種的國產品,當價格飆高或產量減少時,考慮使用其他國產品替代,最不得已才用進口食材,並禁止使用基改食品。

我國現行午餐經費使用與分配的規範各地方政策迥異、食材採購的眉角甚多,細節裡的魔鬼往往也是弊端之所在,日韓行之有年的採購機制則達到防弊、分層負責的精神、更落實了地產地消,值得借鏡,也是學校午餐改革中應當確立的核心價值。

傳承飲食文化和建立公眾參與的社會體系

飲食是建立文化傳承和身分認同最自然而然的途徑,臺灣移民社會裡堪稱海納百川、乘載推移著繁複的飲食習慣和多元種族文化,很難給出一種定於一尊的飲食文化。參考日本與韓國傾全國之力推廣自家「和食」及「韓食」的文化精神,向外打進國際,對內深入校園的作法,我們雖然不能照單全收,應可作為反思和實踐的借鏡。

舉東京都杉並區---文部科學省指定的「super 食育」示範區為例,全區的學校午餐食器由美耐皿改為強化陶瓷,且按照和食用筷子、洋食用叉子等原則實施。在東京這個大都會裡的學校給食,要做到地產地銷非常困難,但各地方單位仍然盡力開發,最起碼也要使用國產食材。猶記得我們曾造訪該區的三谷小學校,當時十一月的拜訪,學校校長提出數據分享說道,自4月開學到11月2日,已經有75天的午餐使用百分之百國產食材來料理。

食育以推動「理想的飲食」為目標。例如注重「湯」的和食精隨、正確拿筷子的方法、餐桌禮儀中左邊飯碗右邊湯碗的正確擺放的習慣等。與在校園裡耕蔬菜、養雞撿蛋、拜訪校外田園和食材生產者等等,都是午餐與食育的重點。

日本和食示範教育桌墊(來源:作者提供)

韓國發展脈絡則是由下而上的草根行動:民間團體在2010年提出使用友善環境作物的學校午餐的政策倡議,認為學校午餐跟生命教育、學童健康、農業發展都有關聯,因此應列為國家主導的重要事項,且學校午餐是義務教育的一環,應當提供友善環境種植的食材。

前兩年訪台分享推動韓國友善環境食材校園供餐的民間運動者朴仁淑女士,在分享時強調,學校午餐絕對不只是填飽肚子的一頓飯而已。以韓國友善環境免費午餐政策為例,它體現了政治上民主主義的核心價值,讓公眾參與的廣度和深度落實;保障憲法中人人平等的受教權和學生基本人權;促進學子健康與身心福利;同時促進地方循環經濟,更透過支持本土環境友善農業來累積永續社會資本。

整體來說,友善環境免費午餐政策在2014年逐步落實,是一項成功的草根市民運動,在總統選舉和地方政府選舉時,可看到候選人以中央層級政策和地方教育政策的高度來規劃長期的施政藍圖,當選人亦採取了具體作法,兌現競選支票,藉由公共性、安全性和穩定性來建構更安全的國家食物供應體系。

圖說:韓國首爾城北區敦岩國小學校午餐(拍攝日期:2016年11月)

除了每到地方政府選舉必被拿出來消費的「免費不免費」支票之外,臺灣學校午餐乘載著怎樣的飲食文化呢?雖然有許多第一線工作人員的用心賣力,但體質上的困頓和缺乏整體規劃,讓這個面向還有很多改善的空間。

舉個負面例子來說吧,每年八、九月家有小一新鮮人的家長們都可能遭遇新的衝擊:便當盒和湯匙。幾乎全國公立小學都要求孩子們自備午餐餐具,家長多半幫孩子準備便當袋裏頭裝了便當盒或大碗公與一支剛好擺進去的小湯匙,中午取餐時通常是先在碗裡盛飯、將1道主菜和2、3道配菜蓋在飯上。無論是咖哩、滷肉、燴三鮮、奶油白菜或赤肉羹,主菜配菜食材混在一塊。

若我們親身體驗過用這樣的承裝方式吃學校午餐,大人就應該會了解:別提甚麼「色香味」,根本吃不出食物原味或每道料理獨特的調味,而白飯、糙米或風味飯等應該細細咀嚼的滋味,也完全被蓋過。

然而,在多年前並不是這樣的:當時許多學校自辦廚房或供餐團膳統一提供學生不鏽鋼餐盤、飯碗等餐具,清洗消毒也是供餐的一個環節。換成自帶便當盒且不能在校清洗,除了不時有使用者反映公共清洗餐具不乾淨、還常常摸起來油膩膩的;究其主要來源恐怕是2002年教育部推出「永續校園」計畫,各校主事者為達到「校園節水」指標,想出一招就是停止校內廚房集中清洗消毒餐具,改由學生自備並帶回家處理。 

食具食器的使用本來是食物美學的重要環節,例如中式飯麵以筷子夾食、義大利麵採用叉子捲起入口等等,依照飲食內容不同學習使用不同器皿餐具。我們欣羨日韓利用營養午餐的機會推廣和食韓食,把筷子等當成飲食教育及文化傳承的載具,反觀臺灣學校午餐現場裡則幾乎看不到筷子,因為全由一根湯匙草草解決。

10多年來,沒有人計算過,由統一清潔到自備餐具並回家洗淨究竟總共為臺灣省下多少水,但一屆一屆的孩子們為這個奇妙的政策,倒犧牲了體驗食物滋味與學習美學的機會。

從學校午餐出發的社會倡議

民主國家的體制可貴在於政權有合法的交替機制,在現實生活中,校園內的教育和福祉議題競逐著公眾的關切。學校午餐是其中一項常常博得版面、且跟每日孩子們的幸福感、營養需求息息相關,但卻大而繁複的難以細究。

學校午餐究竟如何定位?日韓等國如何面對重要議題、破解難題、和規劃長期推進目標與細緻推進,值得我們參考,學習他山之石的因應之道,在施政時匯聚公眾意見,訂立出符合國情、切合教育現場的國家政策。