看似簡單的一頓學校營養午餐供餐，幾乎與每個人都有關，我們或許吃過，又或者家裡有就學中的親友學童正在享用學校午餐。這是一項戰後從社會救濟和教育福利出發的政策，從1950年代開始，以中央層級的教育部主管，到臺灣省政府期間的省府教育廳，以及和各縣市教育局處的逐步上下串接，撐起全國近百分之百的國中小學校供餐率。
學校是教育場所，師者傳道授業解惑，以往餐點的供應並非教育行政中的一部分，但因為全國孩子與教師都得在校園裡吃飽午餐，才能繼續下午的學習和工作，以臺灣人熱食的飲食習慣來說，各自帶便當都得有加熱設施的配置，須由學校機構統一協助操辦，漸漸的學校就成為幫孩子準備午餐的代理人，除了少部分自己帶便當或訂外送，絕大多數的國中小學生中午這頓飯遂成為各級地方政府和學校代集體家長管理、採購和執行的業務。
從第一份以營養援助為目的的學校午餐開始，至今已有70多年，但屬於臺灣的學校供餐專法卻還沒有出現。光是這一點就值得我們深思。
沒有專法問題很大嗎？曾經聽過有人這麼說：雖然欠缺學校午餐法，也沒讓學童們餓肚子啊！這種講法倒也不無道理，但是身在此時此地臺灣的我們，討論的當然不只是全國莘莘學子吃得飽、沒餓到而已，而是藉由這頓午餐切入更核心的國家重要食物公共政策和教育資源分配的課題。
家有學齡人口，身為照顧者的你我會關心孩子吃得好不好；國內外一旦冒出重大食安風暴或爭議，首先追查是否有可能波及營養午餐的供餐；若媒體爆出校園食安事件，趕緊看看疑似發生的地點，該不會跟我們家小朋友學校有關等等，這些都是今日父母家長心情寫照，一方面慶幸政府和學校能協助代辦午餐，減少我們的負擔；一方面多少也擔心集體供餐的校園團膳良窳不齊的話，下一次出包會不會就發生在身邊？
學童午餐的供餐，必須要有人、有錢、有設備、有食材、有空間、有儲存運輸等各種條件的配合，而五穀雜糧、豆魚蛋肉的供應，需注意安全、衛生，不容許出現重大食安事故，危及師生健康；再進一步，營養均衡與飲食有關的價值教育、國產食材使用等等面向，也納入範疇當中。時至今日，每天供應165萬份的餐食，真要細細探究起來，複雜到難用三言兩語說清楚。正是因為牽涉太廣、複雜性太高，借鏡鄰近日韓的經驗，學校供餐實在需要有中央層級的專法來規範，才能對焦落實到兒童健康福祉，不變成地方政府每到選舉就罔顧營養專業而大開教育支票的戲臺。
從全國3,500多所國中小的供餐型態來說，教育主管單位以學校內是否自有廚房、自行聘任廚師或是發標案外包給團膳廠商等基準粗略劃分，大概可以分成「公辦公營」、「公辦民營」和「民辦民營」這三種類型。但是稍微了解的人就知道，怎麼可能只有三種？常聽到半戲謔、半挖苦的說法是：22個縣市有22種不同的學校午餐供餐型態。坦白說這樣的講法並不精準，因為現場的實際狀況更多，恐怕超過22種；就以最直觀的經費為例，不只全國縣市各有不同，連同一個城市中，路程相距不遠的學校，家長繳的費用都可能有15元以上的差異，為什麼呢？
其中牽涉到營養師和廚師人事成本是教育單位或家長負擔、校內自有廚房或團膳中央廚房送餐、菜道數為三菜或四菜等等。當然，不同條件、不同需要而有費用上的差異倒也不難理解，絕大部分家長對孩子們吃的營養午餐，一餐多收少收錢並不會吹毛求疵，問題出在現行體制下餐費不透明，家長繳納或納稅人貢獻的地方教育經費中，學校午餐費用有多少用於午餐食材成本、人事支出、器具維護、水電瓦斯、清洗運輸、廠商管理獲利甚或回饋學校所謂的營養指導、食農教育或設備維修攤提等等，沒有人能說得清楚。難道只要孩子們吃得飽、吃得營養安全，經費的分配使用狀況，說不說得清楚真的沒有關係嗎？很有關係！
見微知著，讓我們來看一個老問題――廚餘。都說學校營養午餐的廚餘多到誇張，雖然缺乏完整全面的調查資料，午餐廚餘量具體到底有多少並不清楚，但抓一個概念的話，人口較多的六都回收的廚餘每日可要以「噸」來計算。
2023年中旬，長期關懷臺灣兒少權利福祉的機構兒福聯盟做了一個網路調查，想從跨縣市學童角度來了解營養午餐的問題，他們回收了近9千份國中生問卷，請學生自己來觀察班上的廚餘量，調查結果是只有3成菜色會「完銷」，蔬菜剩下最多、主食飯麵類次之，可能有一半或三分之一都進了廚餘桶。究竟為什麼呢？7成5學生說營養午餐有不喜歡的菜色；6成說有不喜歡的味道；另外口感不好、菜色太重複及太油等負面印象也占了很高比例。這些國中生給學校營養午餐的平均分數只有51.3分，不及格。
爬梳數十年來的資訊，從開辦學校營養午餐至今，還沒有看過全面學校午餐剩食調查數據，因此只能依靠民間基金會收集學生意見一窺午餐供應的真實樣貌，據此推斷出可能的問題以尋求解方。口味喜好與美味的定義是主觀的，孩子們對於喜不喜歡和好不好吃的判斷基準，我們可以有很多討論；但如果從煮好的食物是被吃掉或倒進廚餘桶的比例來觀察，大概能判斷家長及納稅義務人付出的金錢資源有多少是給孩子吃、讓豬吃或成了堆肥與可燃物灰燼。
如果這樣明顯的浪費行為、大量無意義耗損發生在職場、商場，管理人會採取的行動必然包括通盤檢討改善，通常會從基本的盤點計畫開始，一一確認是什麼環節出了問題，再來制定管控項目吧？但在學校午餐供應現場，連各地供應型態都不清楚、聘任人員和經費使用流向等數字也給不出來，每次檢討都只是再撥一大筆公帑改善和喊出更大聲的口號，但成效呢？又是等下次檢討再說吧！
與此同時，無論是推動多年的惜食零廚餘政策或是對接全世界淨零碳排的氣候行動，都教導孩子們要珍惜食物、把飯菜吃光光；但在學校吃營養午餐的孩子經年累月地參與製造和處理剩食、倒掉自己與同學的飯菜成為廚餘。每次午餐都在做大人口中錯誤和浪費的行為，這讓孩子們或感到錯亂、或變得麻木的負面教育，是誰造成的呢？
以這個例子來說，家長及納稅義務人在學校營養午餐上付出的金錢和資源，是否真為臺灣孩子們健康營養的基礎？還是有相當部分白白浪費倒進廚餘桶？會不會因為體制的紊亂，讓供餐品質參差不齊、食安管理漏洞百出、專業人才未受重視也人手不足，從而影響了學童飲食權益？父母工作攢來的辛苦錢，和以億元為單位的公帑怎麼使用在學校供餐上，是公共事務議題，牽涉到公眾參與和中央地方食物政策的制定及落實；如果學生在校用餐的12年，每餐每餐出現的情境卻與核心價值及素養教育背道而馳，這就是學校午餐裡不容迴避而該澈底檢討、嚴肅面對的教育課題了。
學校營養午餐大不易，不只在臺灣，舉世皆然。一方面學校供餐要讓學童獲得營養與熱量的飽飫滿足；一方面透過在教育機構裡供餐的教育機會，讓孩童學習均衡飲食及實踐環境永續的機會。學生既是消費者也是學習者，得讓消費者開心滿意吃下肚，又得讓學習者練習健康管理、改善偏食行為和獲致食農素養，或許消費者最愛的就是咖哩、炸雞和義大利麵，但學校午餐規劃不能總是投其所好，而該將學習者的面向考量進去，利用團體供餐契機達到教育和公共福祉的目的。
這麼複雜的公共供餐教育政策，要有充足的營養師、廚師和午餐秘書等人力編制和專業投入；要有從產地到餐桌環環相扣的生產計畫及流程管控；要有教學資源配套設計。更由於營養午餐牽涉到從中央到地方、從政府到廠商等跨部門、跨領域的事務，公部門的政策和措施要經常滾動式修正，除了因地因時制宜，可能還需要進行系統性的大規模調查研究或修改法令規章方得以因應。
公務員依法行政，前述舉例的亂象，包括體制紊亂、食物資源浪費、缺乏規劃及調查數據等等，如果沒有依據，無論是中央或地方的官員，都很難做到根本性的通盤推進改革。鄰近的日韓兩國早在1954年和1981年就制定了《學校給食法》，便是給以上問題的政府管理機制一個法源依據。
制定營養午餐專法當然不能解決學校供餐現場的所有問題，或馬上終止各地各環節的種種亂象，但在中央層級立法可提供一個共同基礎和充足資源條件，讓所有利害相關人如師生、廠商、生產者等找到位置，一起理出紊亂中可走的路，走向學校營養午餐所應真正落實的目標及願景。
原文「學校午餐供餐法制化 保障學童優質每一餐：食育團體呼籲制定專法 改善供餐體系」刊載於2023年12月號豐年雜誌，經農傳媒授權轉載後刊登。
文．圖｜黃嘉琳（大享食育協會秘書長）
學校是教育場所，師者傳道授業解惑，以往餐點的供應並非教育行政中的一部分，但因為全國孩子與教師都得在校園裡吃飽午餐，才能繼續下午的學習和工作，以臺灣人熱食的飲食習慣來說，各自帶便當都得有加熱設施的配置，須由學校機構統一協助操辦，漸漸的學校就成為幫孩子準備午餐的代理人，除了少部分自己帶便當或訂外送，絕大多數的國中小學生中午這頓飯遂成為各級地方政府和學校代集體家長管理、採購和執行的業務。
學校午餐供餐70年 尚無中央層級專法把關供餐環節
從第一份以營養援助為目的的學校午餐開始，至今已有70多年，但屬於臺灣的學校供餐專法卻還沒有出現。光是這一點就值得我們深思。
沒有專法問題很大嗎？曾經聽過有人這麼說：雖然欠缺學校午餐法，也沒讓學童們餓肚子啊！這種講法倒也不無道理，但是身在此時此地臺灣的我們，討論的當然不只是全國莘莘學子吃得飽、沒餓到而已，而是藉由這頓午餐切入更核心的國家重要食物公共政策和教育資源分配的課題。
家有學齡人口，身為照顧者的你我會關心孩子吃得好不好；國內外一旦冒出重大食安風暴或爭議，首先追查是否有可能波及營養午餐的供餐；若媒體爆出校園食安事件，趕緊看看疑似發生的地點，該不會跟我們家小朋友學校有關等等，這些都是今日父母家長心情寫照，一方面慶幸政府和學校能協助代辦午餐，減少我們的負擔；一方面多少也擔心集體供餐的校園團膳良窳不齊的話，下一次出包會不會就發生在身邊？
學童午餐的供餐，必須要有人、有錢、有設備、有食材、有空間、有儲存運輸等各種條件的配合，而五穀雜糧、豆魚蛋肉的供應，需注意安全、衛生，不容許出現重大食安事故，危及師生健康；再進一步，營養均衡與飲食有關的價值教育、國產食材使用等等面向，也納入範疇當中。時至今日，每天供應165萬份的餐食，真要細細探究起來，複雜到難用三言兩語說清楚。正是因為牽涉太廣、複雜性太高，借鏡鄰近日韓的經驗，學校供餐實在需要有中央層級的專法來規範，才能對焦落實到兒童健康福祉，不變成地方政府每到選舉就罔顧營養專業而大開教育支票的戲臺。
從全國3,500多所國中小的供餐型態來說，教育主管單位以學校內是否自有廚房、自行聘任廚師或是發標案外包給團膳廠商等基準粗略劃分，大概可以分成「公辦公營」、「公辦民營」和「民辦民營」這三種類型。但是稍微了解的人就知道，怎麼可能只有三種？常聽到半戲謔、半挖苦的說法是：22個縣市有22種不同的學校午餐供餐型態。坦白說這樣的講法並不精準，因為現場的實際狀況更多，恐怕超過22種；就以最直觀的經費為例，不只全國縣市各有不同，連同一個城市中，路程相距不遠的學校，家長繳的費用都可能有15元以上的差異，為什麼呢？
其中牽涉到營養師和廚師人事成本是教育單位或家長負擔、校內自有廚房或團膳中央廚房送餐、菜道數為三菜或四菜等等。當然，不同條件、不同需要而有費用上的差異倒也不難理解，絕大部分家長對孩子們吃的營養午餐，一餐多收少收錢並不會吹毛求疵，問題出在現行體制下餐費不透明，家長繳納或納稅人貢獻的地方教育經費中，學校午餐費用有多少用於午餐食材成本、人事支出、器具維護、水電瓦斯、清洗運輸、廠商管理獲利甚或回饋學校所謂的營養指導、食農教育或設備維修攤提等等，沒有人能說得清楚。難道只要孩子們吃得飽、吃得營養安全，經費的分配使用狀況，說不說得清楚真的沒有關係嗎？很有關係！
學校午餐廚餘多 供餐亂象與食農初衷背道而馳
見微知著，讓我們來看一個老問題――廚餘。都說學校營養午餐的廚餘多到誇張，雖然缺乏完整全面的調查資料，午餐廚餘量具體到底有多少並不清楚，但抓一個概念的話，人口較多的六都回收的廚餘每日可要以「噸」來計算。
2023年中旬，長期關懷臺灣兒少權利福祉的機構兒福聯盟做了一個網路調查，想從跨縣市學童角度來了解營養午餐的問題，他們回收了近9千份國中生問卷，請學生自己來觀察班上的廚餘量，調查結果是只有3成菜色會「完銷」，蔬菜剩下最多、主食飯麵類次之，可能有一半或三分之一都進了廚餘桶。究竟為什麼呢？7成5學生說營養午餐有不喜歡的菜色；6成說有不喜歡的味道；另外口感不好、菜色太重複及太油等負面印象也占了很高比例。這些國中生給學校營養午餐的平均分數只有51.3分，不及格。
爬梳數十年來的資訊，從開辦學校營養午餐至今，還沒有看過全面學校午餐剩食調查數據，因此只能依靠民間基金會收集學生意見一窺午餐供應的真實樣貌，據此推斷出可能的問題以尋求解方。口味喜好與美味的定義是主觀的，孩子們對於喜不喜歡和好不好吃的判斷基準，我們可以有很多討論；但如果從煮好的食物是被吃掉或倒進廚餘桶的比例來觀察，大概能判斷家長及納稅義務人付出的金錢資源有多少是給孩子吃、讓豬吃或成了堆肥與可燃物灰燼。
如果這樣明顯的浪費行為、大量無意義耗損發生在職場、商場，管理人會採取的行動必然包括通盤檢討改善，通常會從基本的盤點計畫開始，一一確認是什麼環節出了問題，再來制定管控項目吧？但在學校午餐供應現場，連各地供應型態都不清楚、聘任人員和經費使用流向等數字也給不出來，每次檢討都只是再撥一大筆公帑改善和喊出更大聲的口號，但成效呢？又是等下次檢討再說吧！
與此同時，無論是推動多年的惜食零廚餘政策或是對接全世界淨零碳排的氣候行動，都教導孩子們要珍惜食物、把飯菜吃光光；但在學校吃營養午餐的孩子經年累月地參與製造和處理剩食、倒掉自己與同學的飯菜成為廚餘。每次午餐都在做大人口中錯誤和浪費的行為，這讓孩子們或感到錯亂、或變得麻木的負面教育，是誰造成的呢？
以這個例子來說，家長及納稅義務人在學校營養午餐上付出的金錢和資源，是否真為臺灣孩子們健康營養的基礎？還是有相當部分白白浪費倒進廚餘桶？會不會因為體制的紊亂，讓供餐品質參差不齊、食安管理漏洞百出、專業人才未受重視也人手不足，從而影響了學童飲食權益？父母工作攢來的辛苦錢，和以億元為單位的公帑怎麼使用在學校供餐上，是公共事務議題，牽涉到公眾參與和中央地方食物政策的制定及落實；如果學生在校用餐的12年，每餐每餐出現的情境卻與核心價值及素養教育背道而馳，這就是學校午餐裡不容迴避而該澈底檢討、嚴肅面對的教育課題了。
從公共政策看學校午餐 改革供餐體制需由專法介入
學校營養午餐大不易，不只在臺灣，舉世皆然。一方面學校供餐要讓學童獲得營養與熱量的飽飫滿足；一方面透過在教育機構裡供餐的教育機會，讓孩童學習均衡飲食及實踐環境永續的機會。學生既是消費者也是學習者，得讓消費者開心滿意吃下肚，又得讓學習者練習健康管理、改善偏食行為和獲致食農素養，或許消費者最愛的就是咖哩、炸雞和義大利麵，但學校午餐規劃不能總是投其所好，而該將學習者的面向考量進去，利用團體供餐契機達到教育和公共福祉的目的。
這麼複雜的公共供餐教育政策，要有充足的營養師、廚師和午餐秘書等人力編制和專業投入；要有從產地到餐桌環環相扣的生產計畫及流程管控；要有教學資源配套設計。更由於營養午餐牽涉到從中央到地方、從政府到廠商等跨部門、跨領域的事務，公部門的政策和措施要經常滾動式修正，除了因地因時制宜，可能還需要進行系統性的大規模調查研究或修改法令規章方得以因應。
公務員依法行政，前述舉例的亂象，包括體制紊亂、食物資源浪費、缺乏規劃及調查數據等等，如果沒有依據，無論是中央或地方的官員，都很難做到根本性的通盤推進改革。鄰近的日韓兩國早在1954年和1981年就制定了《學校給食法》，便是給以上問題的政府管理機制一個法源依據。
制定營養午餐專法當然不能解決學校供餐現場的所有問題，或馬上終止各地各環節的種種亂象，但在中央層級立法可提供一個共同基礎和充足資源條件，讓所有利害相關人如師生、廠商、生產者等找到位置，一起理出紊亂中可走的路，走向學校營養午餐所應真正落實的目標及願景。
原文「學校午餐供餐法制化 保障學童優質每一餐：食育團體呼籲制定專法 改善供餐體系」刊載於2023年12月號豐年雜誌，經農傳媒授權轉載後刊登。