【韓國】天下有白吃的高中午餐？ 2018年南韓三地方政府率先實施免費高中午餐 / 蕭佩均

文｜蕭佩均、首圖再製｜張鐙云

在中秋節連假結束後的第一天，南韓的江原道宣布，明年起轄內高中將全面實施免費學校午餐。中秋連假前好事多磨的免費高中午餐議題，終於有了結論，江原道也正式成為南韓第一個宣布實施免費高中午餐的廣域行政區（即一級行政區）。

10月10日當天，江原道知事崔文洵（최문순）、教育監閔丙熹（민병희）、道議會議長金東日（김동일）、市長暨郡守協議會會長崔明熙（최명희）共同發表「高等學校免費午餐擴大協議文」，內容包括2018年起將在高中全年級擴大推動友善環境學校午餐，食材費分擔比例為道政府負擔40%、市/郡負擔40%、教育廳負擔20%。

中秋過後這一波地方免費學校午餐政策，可說是來勢洶洶。除江原道外，隨著2018年預算編列及審查時間逼近，世宗市和全羅北道兩個廣域行政區也在11月陸續宣佈，2018年起將在轄內全面實施免費高中午餐。也就是說南韓17個廣域行政區當中，將有三個市/道的高中生可以在明年吃到免費學校午餐。

世宗市教育廳11月7日與世宗市政府共同進行簡報時宣布，世宗市將自2018年起全面擴大實施免費高中午餐，經費由世宗市政府與市教育廳協議各自負擔50%；全羅北道則是在11月27日由道政府簡報發表確定2018年開始實施，並與基層市/郡協議，原本尚未實施的都市區高中，將由道政府負擔15%的免費高中午餐經費。

【韓國食刻】在《南韓免費學校午餐的地域差異》一文中曾探討過南韓推動國小、國中免費午餐的地域性差異，以及在《學校午餐預算戰爭之一波三折的江原道免費高中午餐》一文中探討推動免費高中午餐所面臨的經費問題。因此令人不禁想問，當這三個市/道率先實施後，南韓免費午餐政策的地域性差異會產生什麼樣的變化？而這些地方政府在財政上，又是否能夠因應免費高中午餐所增加的支出？

三行政區學校午餐免費比例超過８成

10月25日南韓國會議員俞銀惠（共同民主黨籍）在教育文化體育觀光委員會質詢時，曾公開一份依教育部數據所整理的質詢資料，內容包括有2017年各市/道的國小、國中、高中學生總人數，以及獲得免費午餐補助的學生人數和占比。這份資料明顯呈現出地方政府在2017年實施免費午餐比例上的差異，其中實施比例最高的是世宗市的88.4%，最低的是大邱市的55.3%，兩者比例相差高達33.1%。

免費午餐學生數：包含低數入戶子女+一般學生（依2017.4.5.各教育廳提出標準）
原始資料：教育部，俞銀惠議員辦公室重製

在17個廣域行政區中，2017年免費午餐實施比例超過80%的行政區共有5個，而預計明年實施免費高中午餐的世宗市（88.4%）、全羅北道（82.6%）、江原道（81.6%），全都是實施比例原本就超過80%的行政區，這三個行政區在2018年即可達到從國小到高中100%免費午餐的實施比例。

其實世宗市在2012年7月正式設立時，就已經全面實施國中、小免費午餐，2015年再擴大實施邑、面行政區的高中免費午餐，所以僅有洞行政區(註１)的高中尚未實施。而江原道和全羅北道同樣除了國小、國中外，原本就有針對農漁業區的高中或低收入戶學生進行補助。因此這三個地區來說，推動免費高中午餐相對容易一步到位。

免費午餐地域差異大大邱市、慶尚北道連國小都未全面實施

補助免費午餐實施比例最低的三個市/道，則包括了大邱市（55.3%）、慶尚北道（57%）、蔚山市（58.5%）。這三個市/道的補助比例遠低於全國平均補助比例74.1%，大邱市及慶尚北道甚至連國小階段都尚未全面實施。大邱市目前僅對國小4到6年級生補助免費午餐，1到3年級的補助對象僅限低收入戶；慶尚北道補助對象以農業區國小為主。

上述三個實施比例明顯偏低的地區，大邱市已經決定從2018年起全面實施國小免費午餐，蔚山市也計劃自2018年起全面實施國中免費午餐。至於慶尚北道教育廳則在10月23日對國會教育文化體育觀光委員會進行報告時，明確表示如果國中、小全面實施免費午餐，將需增加500億韓元（約台幣13.6億元）預算，財政上會有困難，所以不考慮跟進。

此外，有一些廣域行政區或基層自治團體也計劃在明年擴大實施補助範圍。像屬於廣域行政區的大田市及慶尚南道，就計劃明年起實施免費國中午餐。雖然慶尚北道不考慮擴大實施，但道內10個基層自治市當中，有7個市打算自行編列預算，補助轄區內的國小午餐(註2）。

展望2018年南韓地方政府的免費學校午餐政策，雖然會繼續存在地域性差異，且行政區之間的差距會更加擴大，但在全國整體的實施比例上，將較2017年的74.1%大幅提高許多。

免費午餐擴及高中經費分配越嚴峻

隨著實施範圍擴大，地方教育廳與地方政府在財政上也面臨愈來愈嚴峻的挑戰。以世宗市來說，世宗市教育廳預估2018年的學校午餐總支出為429億元（約台幣11.6億元），將由市政府及教育廳各自負擔一半。教育監崔教振就坦承預算不足，不過他表示學校午餐的經費會優先分配。

崔教振的說法遭到教育界人士批評，因為地方教育廳的經費中，人事費及設備費幾乎各佔一半，其它業務項目能分配到的極少，如果沒有配套就「優先分配」給學校午餐，有可能因此排擠到其它業務的預算。

此外，世宗市仍在增設學校，免費午餐的支出預計到2021年將會增加為兩倍。世宗市議會相關人士認為，免費午餐雖是立意良好的教育福利政策，但是在缺乏配套情況下，有可能只是為了明年地方選舉拉攏選民的策略，所以議會將仔細審查把關。

至於全羅北道在全面實施高中免費午餐後，預估整體學校午餐支出為2080億元（約新台幣56.2億元）。以往國中、小及農業區高中午餐是由道教育廳負擔50%，道政府及市/郡各負擔25%，都市區高中的經費則分別由教育廳及家長各負擔50%。

這次全羅北道全面實施高中免費午餐，主要影響的是都市區高中，特別是全州、群山、益山、南原、金堤等五個市，實施之後新增支出為143.5億元（約台幣3.8億元）。原本道政府宣布分攤比例為道政府15%、市/郡35%，對此全州市反彈認為市的財政窘困，要求道政府比照原本各負擔25%的比例，目前仍在協調中。

江原道在全面實施免費高中午餐後，食材費會增加605億元（約新台幣16.35億元），預計由道教育廳負擔121億元，道政府與市/郡政府各負擔242億元。道教育廳另外再負擔人事費及營運費共819億元，所以江原道明年整體學校午餐支出為1424億元（約38.5億元）。江原道的財政問題主要出在教育廳的學校午餐支出過大，相對排擠其它教育支出的可能性也較高。

由於文在寅在國政100大課題中，將「高中義務教育」列為國家負擔保育與教育的策略內容，憲法第31條又規定「義務教育為免費教育」，所以免費高中午餐成為無可避免的趨勢。然而目前學校午餐經費並未得到中央政府補助，而是由地方教育廳、廣域地方政府、基層地方政府三方共同協議分攤，持續膨脹的學校午餐經費便造成地方教育預算的排擠效應，以及地方教育廳與地方政府內部間的分攤爭議。

專家：過度執著「免費」反容易忽略更重要問題

財政上所存在隱憂，會不會讓地方政府的高中免費午餐政策打退堂鼓？針對這個問題，我們線上訪問地域基金會的食物政策研究專家，該專家認為免費高中午餐政策雖然會造成地方政府一時的財政負擔，不過文在寅上台後，原本由地方政府負擔的幼兒保育津貼已經改由國庫編列，所以各地方教育廳在財政上的壓力會稍微紓解。加上2018年預計修憲，擴大地方政府的財政權，而這幾年國中、小的執行情況並無大問題，所以整體情況是樂觀的。

不過該位專家也表示，免費學校午餐政策得到國民普遍的支持，但是大家過度執著於「免費」，使得其它問題容易遭到忽略，像食材採購方式等，其實是更重要的問題。此外中央政府對學校午餐政策袖手旁觀，讓地方政府自己看著辦，也是一個問題。

目前南韓國會正在審查2018年預算，教育部已經確定編列2兆875億元（約台幣564億元）的幼兒保育津貼。如果依照往年的幼兒津貼支出，江原道教育廳可省下至少706億元經費，世宗市為81億元，全羅北道為716億元，所以這三個廣域行政區的全面免費高中午餐政策，施行上問題應該不大。

同樣省下幼兒津貼支出，但其地方政府卻沒有跟進擴大實施免費午餐的理由是什麼？專家透露，學校午餐政策的動向，教育監或道知事/市長的立場和意志還是具有關鍵的影響。如果針對2014年地方選舉，道知事/市長及教育監當選人黨籍和立場做比較，確實顯示某種程度的吻合。

這次宣布擴大實施免費高中午餐的市/道，道知事/市長均屬於當時主張改革的新政治民主聯合，教育監立場傾向則為進步（註：南韓教育監選舉人未標示黨籍，僅標示進步或保守）；相反地在免費學校午餐實施比例較低的大邱市、蔚山市、慶尚北道，道知事/市長當選者均為當時執政的新世界黨，教育監的立場則為保守傾向。

綜合上述，可以預測南韓民間要求免費學校午餐政策擴大的呼聲會愈來愈高，地方政府的實施比例也會逐步提高，而地方政府在財政上的負擔，也不致成為實施的阻力。不過明年的選舉結果及修憲方向，將可能影響地方政府對學校午餐政策的立場；還有中央政府是否能落實高中義務教育，也會影響整體教育資源的分配，這些都是值得持續觀察的重點。

註１：南韓行政區劃份有17個一級行政區，稱為「廣域自治團體」（包含特別市、特別自治市、廣域市、廣域道、特別自治道），以下的二級行政區則稱為「基礎自治團體」（包含自治市、郡、自治區）。基礎自治團體以下又分為面、邑、洞；再分為里、統以及最基層的班。「面」相當於台灣的鄉，「邑」相當於台灣的鎮，「洞」相當於台灣的市區街道，「里」相當於台灣的村。

註２：慶尚南道下設有行政區10市13郡。10市包括浦項市、龜尾市、慶山市、慶州市、安東市、金泉市、榮州市、尚州市、永川市、聞慶市。目前僅有龜尾市、尚州市、聞慶市尚未宣布明年全面實施免費國小午餐。

參考資料

相關專案:

【倡議】學校供餐法制化

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